三、合众国向何处去
前面说过，所谓“合众国”（UnitedStates），可以是邦联（confederation），也可以是联邦（union）。邦联和联邦是不同的。邦联是两个或两个以上家国的联合体。邦联成员国保留主权，但在军事、外
等方面采取一致行动。联邦则是由若⼲个具有家国
质的行政区域（邦或州）联合而成的统一家国。它的特点，是国全有统一宪法和最⾼府政，各行政区域也有自己的宪法和府政。前一条，把联邦和邦联区别开来。后一条，把联邦和单一制民族家国（nation）区别开来。也就是说，单一制民族家国各行政区域（省、市、县）没有区域宪法和依据区域宪法设立的府政，邦联则没有统一宪法和最⾼府政，唯独联邦都有。另外，邦联的成员（家国）拥有完全立独的主权，民族家国各行政区域（省、市、县）完全没有主权，而联邦制度中的邦或州则既有主权，又部分出主权，可以说拥有“半主权”
这样看来，1787年以前的美利坚合众国，就有点不三不四，非驴非马。她固然不是联邦，更不是单一制民族家国，却也不是严格意义上的邦联。因为她的成员并不是真正拥有完全立独主权的家国，而是具有“半家国”质的邦。这些邦是“联合立独”（即“联合建国”）的，连自己也说不清到底算不算主权家国。所以，这个联合体不变不行。当然，变，也有两种变法。一是13个邦完全立独，各自建国。建国之后，愿意联合，就组成邦联；不愿意联合，就各自散伙。或者愿意联合的就联合，不想联合的就不联合，也可以三三两两地联合成好几个邦联（南北战争时南方各州就搞了这样一个“邦联”）。另一种变法，则是13个邦完全放弃主权，组成一个统一共和国，即变成“一个主权，一部宪法，一个府政”的单一制民族家国（nation）。麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿他们最早的想法，就是后一种。
所以，费城会议一开始，他们就把“国全最⾼府政”的口号提出来了。从理论上讲，这当然没有什么问题。谁都知道，邦联的情况不佳，就因为没有这样一个府政。所以这一提案在会议一开始便以6邦赞成（马萨诸塞、宾夕法尼亚、特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳）、1邦反对（康涅狄格）、1邦弃权（纽约代表团赞成反对各半）通过，成为制宪会议的第一个政治决议。
不过，虽然大多数人都赞成建立一个“国全最⾼府政”但这个府政应该怎么建，大家心里都没有底，具体的方案也众说纷纭。比如国全议会，有主张两院的，也有主张一院的；行政长官，有主张一人的，也有主张多人的；最⾼法院的下级法院，有主张设立的，也有主张不设的。至于议员、总统、法官的任期、报酬、产生方式，等等，更是难以统一。这些想法如此同
异梦，甚至背道而驰，又公说公有理，婆说婆有理，会议也就从原来设想的百米赛变成了中长跑，最后又变成了马拉松。于是，随着讨论的深⼊，代表们发现，建立国全最⾼府政这件事，远没有想象中的那么简单。就连特拉华代表团团长里德都认为仅仅改良邦联体制已无济于事。里德在6月6⽇的发言中说，对旧邦联体制作些修修补补，不过是在旧袍子外面套新⾐服。邦联本来就是建立在一些临时原则基础之上的，不可能持久，也没法修补。唯一的出路，是在新基础上建立一个好府政。这也是大多数代表的共识。看来，这次会议的任务不但要由修约变成制宪，同时还要由改制变成建国。
建国的关键，也在授权，但情况与制宪有所不同。制宪要解决的，是新宪法从哪里获得授权；建国要解决的，则是新宪法向什么人授权。也就是说，制宪的⿇烦是“谁来授”（民人授权还是各邦授权），建国的⿇烦是“授给谁”（国全 府政还是各邦府政）。因此，制宪的分歧，主要表现为邦权与民权之争；建国的分歧，则主要表现为邦权与国权之争。用兰欣6月20⽇的话说就是：制宪会议到底是坚持现在的邦联制，还是要背离这个基础？而用伦道夫6月16⽇的话说则是：是死守联盟方案不放，还是实施建国？
麦迪逊他们当然是主张建国的。实际上，按照麦迪逊最初的想法，是要没收各邦府政权力，集中于“国全最⾼府政”只不过没有明说罢了。明确说出这一主张的是汉密尔顿，时间是在6月18⽇。汉密尔顿是5月18⽇到会的，但整整１个月基本保持缄默。一是出于对那些年长资深、德⾼望重的代表的尊敬，二是因为自己处境尴尬──他和本邦代表团另外两位代表的观点实在是
本对立。但在6月18⽇，他忍不住作了长达5个小时的发言，集中阐述了他的制宪纲领和建国主张。他认为，如果还让各邦抓住主权不放，那么，无论对邦联制度如何修补，都将无济于事。唯一的办法，是把全部主权都集中到一个总体府政，哪怕这个府政是君主制的。因为在他看来，大不列颠府政，是世界上最好的；而英国人能把家国治理得那么好，则要归功于他们杰出的宪法。因此，君主立宪制，是最好的制度。如果我们的君主还是选出来的，那就更好了。相反，要在如此辽阔的国土上建立一个共和府政，则叫人绝望；而再给邦联议会扩权，则不是造成一个坏府政（什么事情都做不了），就是不再有府政（府政权威被各邦瓦解）。反正，在同一疆域內，不可并存两个主权。所以，总体府政必须呑并各邦，否则它就会被各邦瓜分。
显然，这是典型的“国权主义”言论。“国权主义”通常称作“家国主义”其政治纲领和观点，是主张建设单一制民族家国（nation）。与此相对应，主张将国美建成联邦（union）的，则被称为“联邦主义”但联邦是最后妥协的结果，此前并没有什么“联邦主义”也没有“家国主义”和“联邦主义”之争，只有強调国权的一派和強调邦权的一派。后者被称作“邦权主义者”邦权主义和強调国权的主张相互妥协，就产生了“联邦主义”所以，在双方达成妥协之前“邦权主义”的对立面就应该叫作“国权主义”不应该叫“家国主义”就像《联邦宪法》生效以前的State应该叫“邦”不能叫“州”一样。妥协之后，仍主张建设单一制民族家国的，就叫“家国主义”；仍主张维持邦联制度的，就叫“邦联主义”；而同意国权与邦权并存的，则叫“联邦主义”我认为只有这样说，才是尊重历史，也才能解释为什么原来的“家国主义者”（实为“国权主义者”）后来会变成“联邦主义者”
麦迪逊和汉密尔顿一样，开始也是“国权主义者”不过不像汉密尔顿那么
进，也不像他那么锋芒毕露。他只是提出了一个“建立国全最⾼府政”的主张。但即便如此，一个“国全”一个“最⾼”便⾜以让许多人产生疑虑。事实上会议刚刚开始，就有南卡罗来纳的两位平克尼代表提出了疑问，其中查尔斯·平克尼先生问的，就是“伦道夫先生的意思是不是要完全废除各邦府政”此后，6月2⽇，特拉华代表迪金森，6月6⽇，特拉华代表里德，6月8⽇，马萨诸塞代表格里，也都提出了类似的问题。这些人并不是或不完全是“邦权主义者”却也都主张保留或适当保留邦权，可见事情决非汉密尔顿想象的那么简单。
坚定的“邦权主义者”主要是马里兰的路德·马丁和纽约的兰欣。而且，他们都拿英国来说事。兰欣在6月20⽇说“国权主义”将要造成的伤害，比起当年的大不列颠来，简直是有过之无不及。路德·马丁在6月19⽇的发言中则说，脫离了大不列颠，就使13个邦处于自然状态，只不过结成联盟罢了。它们加⼊邦联时是平等的，现在也是平等的。如果谁要把它们弄得不平等，他自己是决不会让步的。
路德·马丁的这个说法遭到了威尔逊的反驳。威尔逊说，谁说各殖民地从大不列颠立独出来时它们也就彼此立独了？《立独宣言》可不是这么说的（他把《立独宣言》又读了一遍）。《立独宣言》说：“这些联合殖民地从此成为而且理应成为自由立独之邦。”可见，各邦是立独了，但不是“单独立独”而是“联合立独”而且，立独之时，即已是邦联。这意思当然很清楚：没有联合，就没有立独。我们这些邦，和本来就立独的那些家国不一码事！
不过，话虽这样说，但威尔逊也好，麦迪逊也好，伦道夫也好，甚至汉密尔顿也好，其实心里都很清楚：各邦府政是不能完全废除的，各邦邦权也是必须适当保留的。因为合众国毕竟是各邦联合的结果。没有联合，固然没有各邦；没有各邦，也不会有联合。从这个意义上讲，特拉华代表迪金森的观点是对的──邦，是未来家国长治久安的基石。
因此，6月20⽇，即制宪会议第二阶段的第一天，与会代表一致同意将制宪方案中“国全 府政”（NationalGovernment）这个称谓，改为“合众国府政”（GovernmentoftheUnitedStates）。这不是文字游戏，也不是偷换概念，而是建国理念的重大变化。它意味着国权主义和邦权主义心照不宣的暗中妥协。因为几乎所有的代表都地意识到，邦联制和单一制恐怕都行不通。他们为未来的美利坚合众国设计的，将是一种新的家国制度──联邦。
事实上，要想既树立国权，又保留邦权，就只能实行联邦制。因为只有联邦才既有国全宪法和国全 府政，又有各邦宪法和各邦府政。不过，这个问题的最终解决，却又是由另一个难题引起的。这就是：蛋糕应该怎么分？四蛋糕应该怎么分。